25/03/2020

Respostes contra la pandèmia. 20 propostes de política econòmica contra la COVID-19

Per Institut Ostrom

Context, prioritats i principis rectors

 

La crisi de salut global derivada de la propagació del virus SARS-CoV-2 està provocant, i seguirà provocant, greus distorsions en l’economia mundial i en particular, en les economies dels països europeus. Ens enfrontem a una situació complexa en la qual es combinen dues característiques que condicionen la resposta del govern: d’una banda, la temporalitat de la crisi, que aconsella escalonar la resposta, i, d’altra banda, la seva intensitat i ampli impacte, que aconsella contundència.

L’elevada sensibilitat de les economies europees a la pandèmia de la COVID-19 ve donada per tres factors, dos d’epidemiològics i un relacionat amb l’estructura econòmica dels estats europeus. En primer terme, cal destacar la vulnerabilitat que suposa ser una de les zones amb més tràfic de viatgers internacionals, fet que facilita el contagi i l’expansió del virus i en dificulta la seva contenció. En segon terme, Europa és alhora la zona amb una esperança de vida més llarga i una de les taxes de natalitats més baixes del món, encapçalant el podi de les poblacions més envellides, i per tant, amb una major població de risc per la COVID-19. Tercer, cal destacar l‘alt grau d’obertura de les economies europees, molt dependents de les cadenes de subministrament globals, i per tant, molt susceptibles a una aturada de la producció a tercers països, especialment la Xina, i la conseqüent reducció del comerç internacional. Aquests condicionants, juntament amb la ja baixa taxa de creixement que han experimentat darrerament les economies del Vell Continent, fan gairebé inevitable l’escenari d’una recessió.

Per altra banda, la demografia, una estructura econòmica majoritàriament de petites i mitjanes empreses i l’alta dependència del sector serveis (turisme, comerços, hostaleria i transport) fan que el nostre país sigui més vulnerable que altres estats membres. La reducció dràstica en el nombre de viatges, tant per feina com per turisme, contribuirà també a la caiguda en la demanda internacional. Espanya -el major receptor mundial de turistes només per darrere de França- patirà les conseqüències de l’aturada de manera més notable que d’altres.

Com ja hem desenvolupat en anteriors informes, l’excessiu pes de la temporalitat en el mercat laboral espanyol eleva la destrucció d’ocupació de manera dràstica durant les recessions. En períodes de recessió, les empreses tendeixen a ajustar via quantitats −reduir contractes temporals− en lloc d’ajustar via preus −reduir salaris o hores treballades entre tots els treballadors de l’empresa (temporals i indefinits), amb la consegüent reducció de plantilles i increment de la taxa d’atur.

La situació fiscal espanyola tampoc és òptima davant d’un escenari macro-fiscal advers.  Alemanya es troba en disposició de mobilitzar fins a 550.000 milions d’euros perquè els seus comptes públics estan totalment sanejats. Per desgràcia, el govern espanyol s’enfronta a marges fiscals molt més estrets. La introducció unilateral de mesures similars desbocaria el dèficit públic i molt probablement generaria una enorme tensió en els mercats financers. Fins i tot no està garantit que Espanya pugui introduir un paquet de mesures mínimes per atendre tots els afectats dins dels límits pressupostaris actuals.

A diferència d’altres recessions, com l’anterior del 2008 o la prèvia del 1993, aquesta crisi es caracteritza per un doble impacte: un xoc de demanda −els ciutadans resten confinats i, per tant, no poden consumir− i, per primera vegada des de fa dècades i simultàniament, un xoc d’oferta −el tancament d’empreses en el marc de les mesures de prevenció del contagi massiu i l’aturada del comerç mundial provoquen una situació sobrevinguda de manca de subministraments.

Hi ha poques mesures que permetin reduir la disrupció provocada per un xoc d’oferta més enllà de la distribució d’estocs d’emergència (l’exemple més clar és el cas de material mèdic) o mesures més draconianes com el racionament per part de l’administració de certs productes. La darrera vegada que les economies desenvolupades van experimentar un xoc d’oferta fou durant la crisi del petroli de 1973, però va ser un xoc sectorial (només es va racionar el combustible), en un món molt menys globalitzat que l’actual i amb unes cadenes de producció transnacionals molt menys integrades. A més, el 1973 molts països disposaven de reserves d’hidrocarburs, ja que els estocs d’emergència d’aquest combustible són habituals, mentre que com hem pogut constatar aquests dies amb la manca de subministrament de material mèdic, no trobem estocs d’emergència de molts productes de consum, fins i tot dels que podrien considerar-se més bàsics.

Enllaçant amb el darrer punt, és pertinent destacar la severitat dels problemes de liquiditat derivats d’un xoc d’oferta, coneguts com el fenomen de “l’espiral deflacionària” o “espiral de liquiditat”. Aquesta es dona quan la majoria dels actors econòmics necessiten liquiditat per fer front a pagaments immediats davant un  xoc extern però no disposen de prou flux de caixa. En aquesta circumstància els actors econòmics intentaran liquidar els seus actius per fer front a aquests pagaments. Si ho fa un únic actor econòmic no esdevé un problema, però si tots pateixen aquesta manca de liquiditat i intenten vendre els seus actius alhora, poden arribar a saturar d’oferta el mercat, fent baixar el preu dels actius i per tant reduint el seu valor al balanç de les empreses en qüestió. Si el valor dels actius cau per sota del valor dels passius, l’empresa esdevé insolvent i, d’acord a la legislació vigent ha de presentar concurs de creditors, tancar i liquidar els seus actius, agreujant encara més l’espiral deflacionària al posar més actius a la venda.

El fenomen explica que una crisi de liquiditat acabi esdevenint una crisi de solvència. En un context com l’actual és prioritari evitar empènyer els actors econòmics cap a una crisi de solvència proporcionant-los-hi liquiditat i evitant així les vendes massives d’actius que portarien a la pèrdua del seu valor i la conseqüent insolvència de les empreses. Facilitar l’accés al crèdit, reestructurar pagaments de deutes ja existents o fins i tot la condonació parcial o total de determinats deutes, són mesures que poden evitar una situació com l’anteriorment descrita.

Un clar senyal de l’adveniment d’una espiral deflacionària, i en conseqüència d’aquesta possible crisi de solvència fruit de la manca de liquiditat, és la caiguda sense precedents de l’IBEX-35 durant les sessions de les darreres dues setmanes. El passat 15 de març es va donar la caiguda més gran de tota la història de l’índex borsari espanyol, un 14,06% en una única sessió. Entre el 20 de febrer i el 16 de març l’IBEX-35 va perdre més de 3000 punts, passant dels 10.000 a menys de 6.000, una caiguda acumulada superior al 30%.

Avui, les aturades en un país es propaguen a través de les cadenes globals de valor, el comerç de béns i serveis i dels fluxos de capitals. En paral·lel, la incertesa ha portat a una greu crisi de confiança, de manera que els agents han congelat les seves decisions de consum i inversió i, un cop més, estem observant un “comportament de ramat” en els mercats financers, on s’ha disparat l’aversió al risc. Els mercats de capitals i de crèdit s’han desplomat i les sortides de capitals d’algunes economies emergents estan registrant intensitats superiors a les de la crisi financera global. Finalment, la guerra dels preus del petroli ha agreujat les conseqüències de la crisi en molts països productors.

Els organismes internacionals estimen que, en un escenari de contenció, l’impacte de la crisi de la COVID-19 en el creixement de l’economia global serà d’una contracció de mig punt del PIB global. La zona euro, en aquest escenari, entraria en recessió al llarg de l’any 2020 (es va expandir a una taxa de l’1,2% en el 2019) i és difícil aventurar quan sortiria. L’OCDE multiplica per tres la caiguda estimada en el PIB global fins al -1,5% (davant el -0,5%) en un escenari més extrem, però també plausible. Per contra, una reacció contundent a nivell europeu podria mitigar la situació. És molt probable que l’economia espanyola, després d’un creixement d’un 2% el 2019, s’hagi desaccelerat fins a una taxa de creixement en el primer trimestre propera a l’1% i podria experimentar una contracció en termes reals de PIB en el segon trimestre de 2020.

Pels motius anteriorment exposats, creiem indispensable l’articulació immediata d’un seguit de mesures que permetin suavitzar el cop i accelerar la posterior recuperació de les economies catalana i espanyola. Donada la naturalesa global de la crisi, es preveu la necessitat d’iniciar una resposta coordinada en l’àmbit monetari (a Europa serà clau que el Banc Central Europeu impedeixi la fragmentació dels mercats financers i de deute sobirà) i fiscal (flexibilitzant els marges fiscals dels països). En el present informe, tanmateix, ens centrarem en polítiques econòmiques d’àmbit estatal i autonòmic.

 

Recull de mesures i recomanacions

 

1. Suspensió temporal del pagament d’impostos, quotes d’autònoms i cotitzacions a la seguretat social. Empreses i contribuents han de poder fer front a les seves obligacions fiscals de manera ajornada i fraccionada sense interessos. La manera de vehicular aquesta mesura seria amb l’aixecament dels terminis i la suspensió temporal dels impostos, sense la necessitat d’haver de sol·licitar ajornaments. Tota obligació tributària restaria suspesa durant la vigència de l’estat d’alarma. Una vegada es produeixi el finiment de la situació d’excepcionalitat caldria atorgar ajornaments gratuïts sense interessos de demora durant un termini concret, l’extensió del qual es podria graduar en funció de la situació econòmica. No té sentit que, en les actuals circumstàncies, els agents econòmics hagin de contribuir a les arques públiques a costa de veure minvades les seves pròpies reserves de tresoreria. Cal assegurar que es preserva l’escassa liquiditat actual, a través de l’ajornament gratuït i a llarg termini de tots els impostos directes i cotitzacions socials que vencin durant la vigència de l’estat d’alarma. A més, recomanem posposar el pagament de la quota a tots els autònoms durant el període d’excepcionalitat. Per a aquells treballadors autònoms que vegin reduïts els seus ingressos per sota d’un llindar determinat, es procedirà a l’exoneració de la quota mínima.

2. Deduccions fiscals per a les demores privades. Qualsevol impagament generat durant el període d’estat d’alarma hauria de ser considerat deduïble de la base imposable de l’IRPF o de l’Impost de Societats, fent extensible a qualsevol període la deducció actual existent per venciments superiors a sis mesos. Aquells creditors privats (bancs, llogaters, empreses subministradores…) que puguin demorar el cobrament sense perjudici pels deutors gaudiran d’una deducció en el proper exercici fiscal. Tots els cobraments que s’ajornin un any podran deduir de la base imposable de l’impost sobre societats o de l’IRPF, fins i tot generant actius fiscals enfront de l’Administració si aquesta base imposable resultés negativa. Els propietaris que necessitin disposar de les rendes amb certa celeritat no acceptaran la demora en el pagament del lloguer, però aquells que puguin assumir-ho i per tant ajudin a l’inquilí, gaudiran d’un incentiu fiscal per ajornar el cobrament.

3. Incentius al teletreball en forma de reduccions fiscals aplicables als treballadors que la posin en pràctica. Teletreballar té costos associats pel treballador, com l’increment de la despesa energètica i, en cas que l’empresa no ho proveeixi, els costos derivats de l’adaptació d’un espai de treball a la llar. Els incentius es podrien vehicular a través d’una reducció dels rendiments del treball o activitats econòmiques pel teletreball. Aquests beneficis complementaran les mesures de suport per accelerar el procés de digitalització de les Pimes que ja ha aprovat el Govern.

4. Renda bàsica universal amb un reemborsament posterior contingent a ingressos. Alguns economistes han proposat l’enviament immediat d’una renda bàsica o xec monetari universal a tots els ciutadans. És tracta d’una mesura costosa i amb una incidència redistributiva discutible. Tanmateix, altres aproximacions més selectives, com les rendes mínimes, els crèdits fiscals sobre les rendes del treball, o la vehiculació d’una renda bàsica a través d’un impost negatiu sobre la renda, requeririen un temps massa preuat en els moments actuals. Per tant, proposem una alternativa que és alhora eficient, eficaç i selectiva: atorgar una renda bàsica universal a retornar en el proper exercici fiscal en funció dels ingressos declarats pel receptor. En virtut d’aquest esquema, una persona que perdi el seu lloc de feina aquest any conservarà la totalitat de la prestació i no haurà de reemborsar cap suplement en el proper exercici fiscal. Una persona que vegi els seus ingressos disminuir a la meitat conservarà la meitat de la prestació i retornarà l’altra meitat en la propera declaració de la renda. Una persona que mantingui el seu salari o l’augmenti, haurà de retornar la totalitat de la renda bàsica, com si es tractés d’un préstec a curt termini. Per descomptat, en aquest règim existeix un tipus impositiu marginal implícit. Si Y2020 és inferior a Y2019, cada euro d’ingressos addicionals el 2020 estarà subjecte a un tipus marginal addicional de N * X / Y2019.

5. Ajustos pressupostaris futurs. Les mesures anteriors milloren la solvència del sector privat a costa de deteriorar la solvència del sector públic, exposant-nos per tant a una crisi de deute després de la pandèmia. Si volem minimitzar aquest risc, les administracions haurien d’anunciar en paral·lel un pla creïble d’ajustos a llarg termini per amortitzar l’augment del deute que es produeixi durant els propers mesos com a conseqüència de la rebaixa fiscal i de l’augment de les prestacions públiques.

6. Facilitar els Expedients de Regulació Temporal d’Ocupació (ERTO). Un ERTO és una suspensió dels contractes de caràcter temporal, regulat per l’article 47 de l’Estatut dels Treballadors, tot i que també es pot traduir en una reducció de la jornada. Permet garantir als treballadors afectats una prestació d’atur temporal que no consumeixi temps d’atur i amb una taxa de substitució del sou mai inferior al 75% del sou net previ. L’ocupador no ha d’abonar indemnitzacions, però sí que ha de reincorporar als treballadors afectats una vegada acabi el període de temps estipulat i continuar sufragant el 100% de les cotitzacions a la Seguretat Social respecte de la quota empresarial.

7. Mecanismes de flexibilització temporal de jornades laborals per reduir la necessitat d’aplicar ERTOs o mesures més dràstiques com l’acomiadament. L’Estat assumeix una part de l’ajust salarial associat a la reducció de la jornada laboral, amb fórmules com el “Kurzarbeit” implementat a Alemanya. Aquesta mesura minimitza la destrucció d’ocupació i permet que les famílies puguin reestructurar-se d’una manera més esglaonada.

8. Prestació per a treballadors temporals no renovats o acomiadats. Gairebé un de cada tres treballadors a Espanya té un contracte temporal. En l’actualitat existeixen 2,44 milions de treballadors amb un contracte temporal amb una durada inferior als 6 mesos. El cost estimat del pagament d’aquestes prestacions per desocupació, sota escenaris amb diferents taxes de destrucció d’ocupació entre aquest col·lectiu de treballadors, oscil·laria entre 105 i 420 milions d’euros mensuals (Conde-Ruiz, 2020).

9. Complement salarial per a treballadors temporals afectats per un ERTE. L’Estat cobriria un percentatge del salari mitjà d’aquest col·lectiu de treballadors. El cost oscil·laria entre uns 68 i 409 milions d’euros (Conde-Ruiz, 2020).

10. Facilitar la recol·locació de treballadors. Permetre que els treballadors d’aquelles empreses que han vist caure la demanda arran de la pandèmia puguin ser cedits a altres empreses amb majors volums de facturació, facilitant la reassignació de la mà d’obra −de manera flexible− des de les activitats on la demanda s’ha vist més afectada (hostaleria, restauració, turisme, transport, automoció, oci, centres comercials …) cap a altres activitats productives on la demanda ha augmentat o pot fer-ho potencialment (distribució, subministrament, serveis en línia com educació o comerç electrònic, alimentació i begudes, salut, mitjans de comunicació …). En l’actualitat, només es permet la cessió de treballadors a través d’empreses de treball temporal i la mobilitat de treballadors dins del mateix grup empresarial.

11. Línies de crèdit a tipus reduït per grans inversions (per exemple, amb un mínim de quantitat prestada d’1M€). Permetrien evitar l’efecte desplaçament o crowding-out en la capacitat d’accés al finançament bancari per a empreses o projectes que requereixin una menor quantitat disposada. Es podrien articular a través de l’Institut Català de Finances (a Catalunya) o de l’Instituto de Crédito Oficial (a l’Estat).

12. Avals per a Empresaris Individuals i PIMES per un percentatge del deute refinançat. Es facilita l’accés a línies de crèdit bancari per fer front a les necessitats de tresoreria immediates sense haver de recórrer a la pignoració o liquidació parcial o total dels seus actius. El creditor seleccionarà els plans empresarials a refinançar amb el suport d’un aval públic que garanteixi un percentatge del deute refinançat, de manera que l’administració suporti part del risc de les seves decisions, però en cap cas la totalitat del mateix, evitant així el risc moral (la banca assumiria un risc superior perquè sap que les conseqüències negatives de les seves decisions repercutiran sobre un tercer, en aquest cas el contribuent).

13. Establir una carència d’un trimestre sense penalització en el pagament de serveis essencials (lloguers, hipoteques, subministraments de llum, aigua, gas, etc.) per a les persones afectades per la COVID-19, assalariats que s’hagin vist afectats per un ERTO i autònoms que hagin reduït el seu volum d’ingressos fins a un determinat llindar. Considerem que les suspensions de pagaments d’hipoteques i lloguers generalitzades poden expulsar del mercat en el futur a aquells arrendataris potencials més humils i d’ingressos més volàtils. Recomanem, en canvi, bonificar fiscalment els ajornaments voluntaris.

14. Permetre el rescat dels plans de pensions sense penalització. Facilitar que un dels principals actius dels ciutadans i actualment congelat, el seu pla de pensió públic, pugui liquidar-se ara abans de la jubilació, en un moment d’elevada necessitat de liquiditat com l’actual.

15. Permetre la distribució online de medicaments. El monopoli en la distribució minorista de fàrmacs genera escassetat, encareix els preus i redueix l’accessibilitat a un bé de primera necessitat, especialment per als pacients crònics, la gent gran i els individus amb mobilitat reduïda. Tot i que la venda en línia de medicaments subjectes a recepta és possible a la UE des de la Directiva 2000/31 / CE del Parlament Europeu i del Consell, de 8 de juny de 2000, relativa a determinats aspectes jurídics dels serveis de la societat de la informació, en particular el comerç electrònic en el mercat interior (Directiva sobre el comerç electrònic), la normativa a Espanya prohibeix totalment la venda per correspondència i per procediments telemàtics. Facilitar la distribució online de medicaments subjectes a prescripció mèdica, actualment prohibida a Espanya (RD 823/2008), és una de les millors mesures de prevenció en la crisi de la COVID-19 i protegiria a pacients i farmacèutics. Alemanya, Dinamarca, Finlàndia, Holanda, Regne Unit, Noruega, Suècia i Suïssa permeten la dispensació en línia de medicaments amb recepta. Negar la venda online és generar contagis innecessaris.

16. Homologació dels títols dels professionals sanitaris estrangers. Recomanem accelerar els tràmits relatius al reconeixement dels títols estrangers dels professionals amb competències sanitàries. Les gestions pertinents s’haurien de realitzar de manera íntegrament telemàtica.

17. Permetre que totes les actuacions notarials es puguin realitzar de manera telemàtica. La constitució de noves empeses −durant aquestes setmanes naixeran noves start-ups o spin-offs intensives en R&D per portar solucions tecnològiques o biomèdiques al mercat− o l’entrada de nous socis a les empreses existents, requereixen en l’actualitat de gestions notarials. Recomanem la transposició immediata de la directiva europea 2019/1511 sobre l’ús de mitjans digitals en el dret de societats o l’extensió de l’article 40.3 del RDL 8/2019 a totes les actuacions notarials amb persones jurídiques.

18. Reducció dels requeriments regulatoris en l’aprovació de l’ús de material mèdic essencial. En una situació com l’actual, és imprescindible facilitar la producció d’equips de protecció individual i productes sanitaris de primera necessitat (mascaretes, bates i roba protectora, guants, ulleres protectores, llençols i cobertors per a taules quirúrgiques i dispositius de protecció respiratòria) per part del major nombre d’empreses, així com el seu ús als centres mèdics, a través d’una relaxació de les normes tècniques de referència (UNE-EN i ISO).

19. Eliminar barreres a la digitalització en sectors com la telemedicina, el teletreball, les telecomunicacions, l’e-commerce, Internet of Things (IoT), els vehicles autònoms o l’educació en línia.

20. Protegir el sistema de preus i les cadenes de valor globals. El sistema de preus relatius genera informació i incentius com a mecanisme de coordinació social: els preus són “senyals” que indiquen on hi ha necessitats insatisfetes. Les confiscacions generalitzades sense procediments regulats en la importació de material sanitari eliminen aquestes senyals. És imprescindible mantenir l’estoc de material sanitari mitjançant la compra, les assegurances de riscos o altres fórmules contractuals sense distorsionar aquest sistema d’incentius, evitant d’aquesta manera la reducció de l’oferta en aquesta o properes crisis sanitàries. Finalment, destaquem la importància de romandre oberts al comerç internacional. Trencar les cadenes de valor globals, restringint les exportacions de béns, condemnarà als països més pobres a un escenari de màxima vulnerabilitat i pot contribuir negativament a les importacions al nostre país.

Aquest paquet de vint mesures de política econòmica contribuiran a mantenir la solvència i liquiditat del sistema productiu, i al mateix temps mutualitzar els riscos derivats de la pandèmia entre administracions, empreses i treballadors. Tanmateix, subratllem que les propostes esmentades han d’anar acompanyades, de manera prioritària, d’un pla eficaç de mitigació i resposta a la transmissió de la infecció. L’evidència disponible en altres països com Corea del Sud mostra que les mesures de contenció primerenques i especialment, una aposta decidida pel cribratge diagnòstic massiu (qPCR per identificar els individus infectats, rastreig digital per identificar els individus exposats i tests serològics per identificar els individus immunitzats) resulten molt efectives per limitar el contagi i permetran accelerar el retorn a la normalitat. Si el nombre de casos de la COVID -19 depassa la capacitat de sistema sanitari, els costos sanitaris i socioeconòmics es multiplicaran, limitant la capacitat de resposta.

 

Autors: Pau Vila, Aleix Ràmia, Pol Agut, Martí Jiménez-Mausbach, Roger Medina i Anna Rossell

 

Referències

 

Baldwin, R., Weder di Mauro, B. Mitigating the COVID economic crisis: act fast and do whatever it takes (Març de 2020). CEPR Press. ISBN: 978-1-912179-29-9.

Brown, C. EU limits on medical gear exports put poor countries and Europeans at risk (Març de 2020). PIEE. Disponible a https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/eu-limits-medical-gear-exports-put-poor-countries-and

Conde-Ruiz, J.I., Galindo, J., Victoria, C. Medidas laborales frente a la pandemia: protegiendo a los trabajadores. EsadeEcPol Insight. Disponible a https://dobetter.esade.edu/es/covid-19-medidas-laborales

Cowen, T. Plans for economic mitigation from the coronavirus (Març de 2020). Econfip. Disponible a https://econfip.org/policy-brief/plans-for-economic-mitigation-from-the-coronavirus

Jansen, M. Propuestas para paliar los efectos económicos del coronavirus (Març de 2020). Fedea. Disponible a https://www.fedea.net/propuestas-para-paliar-los-efectos-economicos-del-coronavirus

Mankiw, G. A Proposal for Social Insurance During the Pandemic (Març de 2020). Greg Mankiw’s Blog. Disponible a https://gregmankiw.blogspot.com/2020/03/a-proposal-for-social-insurance-during.html

Kopczuk, W. Some thoughts on economics and policy at the time of pandemics (19 de Març de 2020). Department of economics and SIPA, Columbia University.

Roldán, T., García Pascual, A., Rey, P. Política económica contra el coronavirus: impacto y respuestas para España (13 de març de 2020). EsadeEcPol Insight. Disponible a https://dobetter.esade.edu/es/coronavirus-politica-economica

Silos, M., Jiménez, J.L. El régimen de monopolio en las oficinas de farmacia en España: ¿para cuándo su abolición? (Octubre de 2019). Nada Es Gratis. Disponible a https://nadaesgratis.es/admin/el-regimen-de-monopolio-en-las-oficinas-de-farmacia-en-espana-para-cuando-su-abolicion