03/05/2020

Els drets fonamentals davant l’estat d’alarma

Per Institut Ostrom

Per Guillem València i Roger Medina

El debat públic, aquestes setmanes està copat per anàlisis sobre les conseqüències evidents de la crisi provocada per la propagació de la COVID-19: un col·lapse sanitari encara vigent i una desacceleració econòmica sense precedents, agreujada, com vam esmentar en el nostre darrer informe Respostes contra la pandèmia. 20 propostes de política econòmica contra la COVID-19, per una situació fiscal poc òptima davant d’un escenari macroeconòmic advers.

Les mesures preses per pal·liar els efectes de la crisi sanitària han tingut però, un efecte col·lateral massiu: la suspensió, directa o indirecta, de l’exercici de determinats drets fonamentals. La primera gran decisió del Govern d’Espanya a l’inici de la pandèmia fou el Reial Decret 463/2020, el 14 de març, pel qual es va declarar l’Estat d’Alarma, per la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel COVID-19. Des d’aquell dia i fins avui, el Govern ha aprovat un reguitzell de Reial Decrets, Decrets-llei i Ordres i Instruccions Ministerials, que han impactat contra l’exercici de drets fonamentals per via de la prohibició d’un seguit de conductes que ha acabat adquirint un caràcter de generalitat per la manifesta indefinició dels preceptes que establien, justament, aquestes prohibicions. S’han vist afectats doncs, amb un impacte menor o major, els anomenats Drets Públics (el dret de manifestació i associació) i els Personals (el dret a la lliure circulació, i la llibertat de culte).

 

Context i elements constitucionals

 

En aquest punt, cal recordar alguns elements de la Llei Orgànica 4/1981, dels estats d’alarma, excepció i setge, que ha habilitat tota l’actuació legal del govern fins ara. La data d’aprovació de la Llei no és intranscendent: 1 de juny de 1981, quatre mesos després de l’intent de Cop d’Estat del 23 de febrer. Miguel Ángel Presno Linera, Catedràtic de Dret Constitucional per la Universitat d’Oviedo, ens recorda a l’article Estado de Alarma y Derechos Fundamentales, que els fets del 23 de febrer de 1981 van modificar una de les parts claus de la ponència i posterior Llei dels estats d’alarma, excepció i setge. Si fins llavors la ponència havia considerat que la declaració de l’Estat d’Alarma era pertinent davant “alteracions de l’ordre i de la seguretat ciutadana quan el seu restabliment no es pugui aconseguir mitjançant l’ús de les potestats ordinàries de l’Autoritat Governativa”, la redacció final de la Llei desvinculava el desordre públic de l’Estat d’Alarma. D’aquesta manera, les mesures emparades per l’Estat d’Alarma són sensiblement menys intenses que les que podria emparar l’Estat de Setge o d’Excepció (que sí que fan referència, en el seu articulat, a qüestions relatives a l’ordre públic), o el que és el mateix, mentre que l’Estat de Setge o d’Excepció comprenen mesures suspensives, l’Estat d’Alarma només en reconeix de limitatives.

Desvirtuar la diferència entre la limitació i la suspensió és especialment sagnant per la llibertat de circulació, donat que no és només un dret fonamental per si sol, sinó que és indispensable per l’efectivitat de l’exercici de molts altres drets fonamentals. Per exemple, malgrat que en la Declaració de l’Estat d’Alarma s’assegura que no se suspèn el dret a la llibertat de culte (tan sols se limita, controlant l’aforament en els recintes de culte), el desplaçament a un recinte de culte no està dins dels desplaçaments autoritzats degut a la limitació del dret a la llibertat de circulació. Aquesta doble limitació suposa de facto la suspensió del dret a la llibertat de culte.
Malgrat la legislació sobre l’Estat d’Alarma habilita el matís i el condicionant (per via de requisits quantitatius o qualitatius), és difícil d’argumentar que, per exemple, la limitació de la llibertat de moviment en els moments de major intensitat, previ a la Pasqua, no va constituir, de facto, una suspensió de la mateixa.

 

Mecanismes de protecció del ciutadà

 

En aquest sentit la jurisprudència del Tribunal Constitucional és clara en l’element limitatiu de l’Estat d’Alarma que, malgrat la reconeguda discrecionalitat de l’Administració i la capacitat de matís que reconeix la Llei Orgànica 4/1981, no empara limitacions de grau màxim que suposen en efecte una supressió de l’exercici del Dret Fonamental. Aquest mal ús del mecanisme de l’Estat d’Alarma ha provocat que varis acadèmics del món del Dret ja s’hagin manifestat en contra d’aquestes mesures (opinió que en aquest punt fem pròpia), en especial pels pocs elements de protecció, control i revisió a disposició del ciutadà davant aquelles mesures que lesionin els seus drets fonamentals. Sobre aquest element, cal recordar que la Llei 29/1998, reguladora de la Jurisdicció Contenciosa-Administrativa, reconeix mecanismes de protecció del ciutadà davant agressions als seus drets fonamentals per part de qualsevol autoritat judicial, però no així quan aquestes agressions les produeix l’administració, singularment en el marc d’un Estat d’Alarma.

L’absència d’elements de control contra mesures que potencialment afecten drets fonamentals adquireix major gravetat si tenim en compte que, mentre les agressions provinents de l’administració de justícia es controlen en el mateix moment de l’agressió (de manera que aquesta no perdura en el temps), el Reial Decret que declara l’estat d’alarma té rang de llei (STC 83/2016, de 28 d’abril), de manera que gran part de les decisions normatives derivades del mateix no podran ser recorregudes per la via de la jurisdicció ordinària: només es podran sotmetre al control de constitucionalitat per part del Tribunal Constitucional (molt restrictiu i a posteriori, quan la lesió al dret ja s’hagi produït).

 

Les forces i cossos de seguretat de l’estat, sancions i principis contenciosos-administratius

 

La desprotecció del ciutadà no resideix però, només en l’absència de mecanismes de control contra aquelles accions de l’administració que atemptin contra els seus drets fonamentals; existeix també un element de fons amb l’origen de les pròpies accions de l’administració. Des de la declaració de l’Estat d’Alarma s’han redactat un seguit de circulars interpretatives de les disposicions normatives que el desenvolupen, i que s’han fet servir per part de l’administració, però que no s’han publicat (en el millor dels casos, s’han filtrat a la premsa), ni tan sols debatut en seu parlamentària (de manera que, de fet, les referides circulars manquen de valor com a text reglamentari). Aquestes circulars han impactat també drets fonamentals, sovint fins i tot agreujant la situació perquè s’han fet interpretacions contra el sentit literal del Reial Decret pel que es va declarar l’Estat d’Alarma.

Han sigut molts cops les pròpies forces i cossos de seguretat de l’estat les encarregades de redactar aquestes circulars interpretatives, erigint-se com intèrprets i executors de la llei. A més, la pròpia redacció del Reial Decret 463/2020 els permet no només redactar aquestes circulars, sinó també interpretar el contingut de tot el cos normatiu que s’ha desenvolupat durant l’Estat d’Alarma en el moment d’imposar sancions als ciutadans. Un exemple seria la comunicació difosa pel Ministre de l’Interior, Fernando Grande-Marlaska, als delegats del govern sobre els procediments sancionadors per presumpta infracció de la Llei Orgànica 4/2015, de Protecció de la Seguretat Ciutadana. En aquest document es donaven pautes i instruccions per tal d’establir diversos intervals d’una possible sanció per l’incompliment de l’Estat d’Alarma. Els criteris de determinació de qualsevol sanció han d’estar recollits a la llei prèvia a la comissió dels fets, tal i com es desprèn del principi de legalitat, i no es poden desenvolupar a posteriori per altres mecanismes infralegals.

En relació a les sancions, és pertinent recordar que el Comitè dels Drets Humans, l’any 1999 ja va establir que les limitacions a drets fonamentals, en especial a la llibertat de circulació, han de guardar proporció amb l’interès protegit, i que en tot cas s’hauran d’emprar mecanismes poc pertorbadors, que generin un menor impacte sobre els drets fonamentals que la pròpia limitació. És evident doncs que, conforme aquesta definició, imposar una sanció administrativa per infringir una limitació al dret a la llibertat de circulació és desproporcionat, i s’allunya del criteri de necessitat.

Des d’una perspectiva del dret espanyol i malgrat la pròpia Advocacia de l’Estat ha avisat de la seva il·legalitat −donat que el delicte de desobediència requereix acumulativament l’incompliment d’una norma i l’advertiment personal i individual al ciutadà per part d’un agent de l’autoritat de l’existència de l’incompliment, i que aquest serà sancionable− les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat han persistit en la imposició de sancions. Aquest fet, sumat a la capacitat pràcticament il·limitada de comprovació i registre que se’ls hi ha atorgat, aliena a qualsevol control de proporcionalitat, agreuja la situació de greuge general.

El Govern d’Espanya ha al·legat fins ara que la Llei de Seguretat Ciutadana, també coneguda com la Llei Mordassa, permet la imposició de sancions per via de la desobediència greu (article 36.6 de l’esmentada llei). Això no obstant, la normativa contenciosa-administrativa requereix, en la seva Llei de Jurisdicció, que per poder imposar una sanció per incomplir una previsió legal, ha d’existir un règim sancionador en la mateixa norma que estableixi l’obligació. A més, i en relació al delicte de desobediència, cal recordar que el propi Tribunal Suprem s’ha manifestat en varies ocasions sobre l’error que suposa afirmar que una incompliment general d’una disposició legal és típic del delicte de desobediència (la mateixa sentència 459/2019, del Tribunal Suprem, relativa als fets d’octubre del 2017, recorda això en un dels seus paràgrafs); que una norma emani de la màxima autoritat del poder executiu no comporta ignorar els requisits del delicte. Si així fos, qualsevol desobediència genèrica a un reglament (com l’incompliment de les normes de trànsit quan s’aparca en doble fila) constituiria un delicte de desobediència.

En aquest sentit, és especialment preocupant el comunicat intern del Comissari en Cap dels Mossos d’Esquadra, Eduard Sallent, relatiu a la manera de procedir en la imposició de propostes de sancions per part dels agents de l’autoritat. Així, Sallent va voler blindar aquestes sancions després de l’informe desfavorable de l’Advocacia de l’Estat, i va instar que es deixés per escrit que els sancionats han desobeït els agents (encara que això pogués no ser cert i les persones només estiguessin circulant per la via pública). La sanció només pot tenir lloc quan s’ha produït una desobediència clara i explícita per part d’un vianant, després que l’agent de l’autoritat li hagi comunicat de manera personal, clara, directa i inequívoca, una ordre concreta. Qualsevol intent de sanció administrativa que no s’emmarqui dins d’aquests paràmetres hauria de ser declarat nul.

De tot l’anterior es desprèn que el Govern Espanyol, a diferència dels governs dels països veïns, ha posat molt èmfasi en el control de l’ordre públic, agreujant la supressió de l’exercici dels drets fonamentals afectats per la Declaració de l’Estat d’Alarma, i també condicionant l’exercici dels que de jure no ho estaven. Que s’hagi focalitzat l’actuació de les forces i cossos de seguretat de l’estat en l’activitat sancionadora (recordem que a Espanya s’han fet tants tests com sancions, multiplicant per entre cinc i deu vegades el nombre de multes imposades en el nostre entorn, i en quantitats molt superiors -des dels 600 euros a Espanya fins els 50 al Regne Unit-) ha repercutit de ben segur en el benestar de la ciutadania, no només per l’impacte que ha tingut sobre l’exercici de drets fonamentals, sinó pel cost d’oportunitat que ha suposat, i.e. no s’ha produït un ús més eficient o coordinat amb les autoritats sanitàries de les forces i cossos de seguretat de l’estat.

 

La recentralització

 

Malgrat no es tracta d’un dret fonamental per se, el sistema territorial a Espanya també s’ha vist afectat per la declaració de l’Estat d’Alarma. El Govern d’Espanya l’ha fet per desplaçar les autoritats autonòmiques i modificar l’estructura de distribució competencial. Així, l’Estat d’Alarma habilita a designar una Autoritat Competent durant la vigència d’aquest, que per defecte és el Govern central, però que per delegació d’aquest pot ser un President d’una Comunitat Autònoma.

L’establiment d’un comandament únic per part del Ministeri de Sanitat ha fet que les decisions, moltes vegades, tinguin un caràcter unilateral, sense tenir en compte les opinions de les Comunitats Autònomes, aprofitant el coneixement més específic del territori de, teòricament, l’estructura administrativa descentralitzada de l’Estat. Així doncs, hem vist com en la majoria de casos el President del Govern anunciava mesures abans de comunicar-les als Presidents de les Comunitats Autònomes. Això ha provocat enfrontaments entre les autoritats autonòmiques i el Ministeri de Sanitat (que fins i tot han portat algunes formacions a anunciar que retiraran el suport parlamentari a les pròrrogues de l’Estat d’Alarma). Malgrat això, existeix un desconeixement general a la Llei dels estats d’alarma, excepció i setge, de l’administració autonòmica, desconeixent el seu paper i muda davant les relacions entre els diferents nivells de l’administració.

Donat que la pròpia normativa de l’Estat d’Alarma és muda en aquest sentit, no estaríem parlant d’una conducta antijurídica o d’una lesió explícita d’un dret fonamental, però si que posa en tensió el costum i el sistema de confiances entre administracions dins de l’Estat, forçant una interpretació de la norma que, de facto, desplaça unes administracions que es queden sense competències en matèries de les que estatutàriament gaudeixen, i que d’una altra manera (diguem-ne, ordinària) no s’hagués pogut dur a terme.

Recordant a la Premi Nobel que fa honor al nom de la nostre institució, «si els agents de l’estat creuen que només ells posseeixen l’autoritat per fixar les regles, serà molt difícil que les comunitats locals mantinguin les seves institucions comunals a llarg termini»

 

Conclusions

 

De tot l’exposat en les línies precedents es desprèn que ens trobem davant una limitació arbitrària i desproporcionada de drets fonamentals a Espanya, agreujada per un Estat d’Alarma que impedeix, de facto, l’ús de la gran majoria d’elements de protecció del ciutadà enfront les agressions de l’Estat a l’esfera dels seus drets fonamentals.

Un exercici de política comparada, a més, ens demostra que sí que existeix una via alternativa, respectuosa amb els drets i llibertats dels ciutadans alhora que eficaç en el control de l’epidèmia. Si assumim que la base de l’estat democràtic és la llibertat, exercida i pràctica, ens trobem davant d’un punt d’inflexió; contra la tendència de segles, cal que totes les limitacions i suspensions en vigor avui s’aixequin tan d’hora com la situació d’emergència hagi passat.

El debat sobre la legalitat, proporcionalitat o necessitat de les mesures preses pel Govern d’Espanya és complex, però és l’opinió de l’Institut Ostrom Catalunya que aquestes mesures han de tenir un component estrictament temporal. Són principis fundacionals nostres la salvaguarda dels drets civils i la defensa de les llibertats individuals. Sense un desplegament total i efectiu dels drets que ens reconeix la Constitució, i això implica la finalització de les mesures decretades per l’Estat d’Alarma, l’exercici de les llibertats del conjunt de la ciutadania no serà eficaç ni possible.

© Institut Ostrom Catalunya, 2024. Avís legal | Condicions d'ús | Política de privacitat